十一届三中全会以后，在总结我国革命与建设正反两方面经验的基础上，邓小平同志提出了关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论，明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略。国务院于 2004年3月制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》，系统规定了全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上指出，依法行政是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。

　　外交部高度重视依法行政工作。在国务院的具体指导下，从立党为公、外交为民的高度，从国内国外两个大局出发，结合外交工作实际，将依法行政工作推上一个新的台阶。领事司在外交部党委的领导下，深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，紧紧围绕领事工作的中心任务，坚持以依法行政为核心，以普法教育为先导，以制度建设为保障，以强化监督为手段，推动领事工作走上法制化、程序化、规范化的道路，为促进领事工作的全面科学发展作出积极贡献。

　　一、法律性强是领事工作的本质特征

　　领事工作具有非常强的法律性。当前的领事工作是在《维也纳领事关系公约》、双边领事条约、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》等国际法和国内法的框架下开展的。

　　领事从诞生之初，便是在一定国际规则框架下处理国与国之间人员交往问题。这些国际规则经过长时间的演变，最终成了国际间普遍接受的国际法——《维也纳领事关系公约》。除了上述国际公约，双边领事条约是处理双边领事问题的重要法律文件。建国以来，中国政府积极与外国商签双边领事条约，截至目前，已与45个国家签订了双边领事条约或协定。其中，自2008年以来，就分别与日本、菲律宾、柬埔寨签订了条约，与外国构建双边领事关系法律框架的速度明显加快。

　　领事工作的法制化程度，直接关系到整个外交工作在人民群众中的形象。领事工作主要与人打交道，涉及本国公民和外国人的自身重大利益，处理的事务包括国籍问题、签证及国际旅行证件的签发、婚姻登记、公证认证、领事保护等诸多方面。处理这些事务一个重要的共同点，是必须按照统一的标准，遵照相关的法律程序办理，否则，就有可能损害当事人的合法权益。因此，领事工作是“外交为民”最直接的体现，领事工作的法制化程度直接体现了外交部的法制工作水平。

　　二、依法行政是领事工作的灵魂

　　外交部领事司牢固树立法治观念，严格依法行政，不断推进法治建设取得新成效。

　　（一）大力加强法律法规和规章制度建设

　　领事司主管国内领事认证和驻外使领馆公证、认证和婚姻登记等法律性极强的工作，同时主管护照签证、领事保护等涉及企业和个人切身利益的事务，法律性和政策性强。领事司在主管业务范围内，积极推动完善相关法律法规，做好已有规章制度的清理工作，夯实有法可依的基础。

　　完善护照立法。自2004年起，针对我国没有专门护照立法的现实情况，领事司积极推动有关工作。2007年1月1日，我国第一部护照法《中华人民共和国护照法》正式实施，标志着护照颁发管理工作的法制化进程取得重大进展，对进一步规范护照颁发管理，保障国家安全和稳定，维护中国公民出入境权益具有重要意义。该法出台后，领事司还制定了一系列配套规定，明确外交、公务和公务普通护照的颁发范围，规范因公护照的签发、管理和收缴工作，提高了因公护照工作的科学化和规范化水平。领事司指导各驻外领事机构认真学习贯彻《护照法》有关规定，严格依法受理和审批海外中国公民证照的申请。

　　建立公证认证制度。领事司于2006年11月出台《驻外使领馆公证暂行办法》，明确在驻外使领馆办理公证业务上相关当事方的权利与责任。结合实际情况，制定《驻外使领馆声明书公证细则》、《驻外使领馆房产事务公证细则》等一系列具体工作规范，指导驻外使领馆依法开展相关业务。目前，规章制度的完善工作仍在深入，《领事认证暂行办法》起草工作已近尾声，一个紧贴实际、严谨统一、层次分明的公证认证制度体系已初见雏形。

　　规范外国人来华管理。随着我综合国力的增强和国际地位的提升，中外在政治、经济、贸易、文化、教育、体育、旅游等各方面的合作与交流不断加强，外国来华人员数量与日俱增。面对新形势，领事司积极开展调研，厘清邀请外国人来华工作的现状和存在的问题，寻找对策和解决方案。2011年1月，《邀请外国人来华暂行办法》开始实施，将这项工作引入规范化运作的轨道。

　　创新领事证件工作。中国与超过60多个国家就互免持因公护照人员签证手续问题达成协议，与30多个国家达成简化签证手续协议。经中央政府授权，香港特别行政区给予约170个国家和地区人员免办签证待遇，143个国家和地区给予香港特别行政区护照持有者免办签证待遇，79个国家和地区给予澳门特别行政区护照持有者免办签证待遇。近年来，中国驻外使领馆每年为外国来华人员办理各类领事证件超过800万人次。为更好地为中外人员往来提供便利，中国领事证件工作在依法行政的理念下，不断创新服务内容，提升服务品质，丰富服务手段。

　　（二）坚持依法协调处置境内涉外案件和境外领事保护案件，有效维护中外人员和机构合法权益

　　随着中外人员、经贸交往的日益频繁，外国公民来华数量持续增加，涉及外国公民和法人的行政、民商事及刑事等各类案件发生率上升，案情错综复杂。领事司十分重视协调处理境内涉外案件，主张依法处置、加强沟通、增信释疑，以法律为准绳，合理合法地维护包括在华外国公民和法人在内的所有人员的合法权益，反对将涉外案件政治化。

　　近年来，领事司参与处理了百余起境内重大涉外案件，重点关注造成外国人员伤亡、被困案件和扰乱外国驻华机构正常工作秩序的案件，以及引起外国政府交涉的案件。在处理各类涉外案件时，领事司、地方外事部门和有关主管部门认真对待外国驻华使领馆就保护本国公民和法人权益所提出的交涉，严格按照国内法、国际法和中外领事条约的规定，积极协调，善加处置，既维护中外各当事方的合法权益，也捍卫了国家主权和利益。

　　近年来，我“走出去”战略逐步深入，依法维护海外中国公民和机构权益的任务日趋紧迫。为贯彻党中央、国务院有关指示精神，进一步提高维护海外中国公民和机构权益的工作水平，领事司自2006年11月正式启动领事保护立法工作，组织起草以规范驻外使领馆领事保护工作为主要内容的法规草案，于2009年2月完成草案送审稿呈报国务院。随后，在全国人大、国务院有关主管部门的指导和有关部委、驻外使领馆、专家学者的大力支持下，相关工作稳步展开。2009年11月下旬，国务院法制办在中国政府网和中国法制信息网上发布《中华人民共和国领事工作条例（征求意见稿）》，向社会公众公开征求意见。领事司结合意见对草案本文进行了反复修改，推动草案文本不断成熟。目前，草案有关审议工作正加紧推进。

　　（三）坚持“以人为本”、“外交为民”理念，做好政务公开及信访相关服务工作。

　　政府信息公开对保障公民知情权、提高政府工作透明度、推进依法行政具有重要作用，是促进社会主义和谐社会建设的客观要求。领事工作是外交工作的窗口，其工作内容与民众的利益息息相关，领事信息公开状况是外交部政府信息公开的重要组成部分，代表着外交部政务公开工作形象。领事司按照《政府信息公开条例》和《信访条例》要求，积极落实外交部政府信息公开配套制度及有关指南，切实做好政务公开和信访工作，完善工作程序，理顺工作关系，不断提高依法办案水平。

　　领事司在工作中不断加强公开信息的实用性和时效性，探索完善信息公开渠道和平台，多渠道、全方位对外发布信息，使信息公开工作更科学化、规范化、制度化，服务更人性化，不断加强领事工作的透明度，依法履行政府服务职能，切实使公众了解我有关领事政策、外交部及驻外使领馆领事工作开展情况，切实在我实施“走出去”战略过程中提供必要的、有益的信息支持和服务保障。领事司密切跟踪全球政治、经济、社会和安全形势，针对有关国家发生政局突变、社会动荡或爆发传染性疾病或自然灾害等突发情况，及时通过外交部网站“领事新闻”、“出国特别提醒”等平台发布安全预警信息，协助我公民规避风险。同时，充分利用外交部公众网平台，及时向社会通报领事工作进展，让民众了解领事工作。

　　领事司认真做好信访工作，自觉接受群众监督，本着“以人为本”理念，认真处理群众通过信访、电话等方式对我司及驻外使领馆领事工作的投诉或要求，并及时将处理结果等信息反馈给当事人。

　　（四）加强宣传，让“走出去”的公民了解相关法规，遵守驻在国有关法律，增进中外人民友好。

　　加大宣传力度，增强我“走出去”公民、企业的安全意识和自我保护意识十分重要。通过宣传，使海外中国公民和企业懂得用法律手段来维护自己的合法权益。同时，要求我国公民自觉遵守前往国的法律法规，尊重当地民俗和宗教习惯，注意回馈当地社会。为此，领事司编印了《海外中国公民文明指南》、《领事保护指南》等宣传手册，通过驻外使领馆、各地外办、有关留学和旅游服务中介，对公众广为散发，加大对我公民安全常识教育工作。

　　结束语

　　有法可依是做好领事工作的重要保证，依法行政是做好领事工作的根本要求和前提。新中国领事工作发展60余年来，领事工作法制化进程在不断前进。下一阶段，领事司将继续完善法制工作，以服务“走出去”战略、服务中外人员往来为工作的着眼点，清理现有的不适应形势发展的规章制度，有针对性地制定和完善相关法律法规，重点抓好《领事工作条例》和《出境入境管理法》的制定及修改工作，使领事工作依法行政水平更上一层楼，更好地服务新时期外交工作大局。