中美博弈:“亚太再平衡”与“一带一路”

作为霸权国与崛起国,中美关系注定不会一帆风顺,在竞争中合作、在合作中竞争将是常态,未来竞争的一面将更加突出。在南海问题上中国将面临美国的持续高压

  □曹筱阳

  美国巩固同盟体系应对中国崛起

  近年来,美国在亚太地区实施“离岸平衡”战略,同盟是其战略实施的重要依托。美国继续强化双边同盟,培植盟友和伙伴关系网络。美国负责亚太事务的助理国务卿丹尼尔•拉塞尔曾指出,“美国的联盟和安全伙伴关系不是20世纪的遗产,而是21世纪的投资”。美国继续强化与日本韩国菲律宾澳大利亚等盟友的合作,并加强与印度越南、印度尼亚西、马来西亚等伙伴的合作。美国的亚太双边同盟体系逐渐形成多边互动频繁的伙伴关系网络。美国一方面希望盟友分担军事责任,另一方面寻求或鼓励盟友与伙伴间加强安全合作,尤其是鼓励日本、澳大利亚、印度与越南和菲律宾加强海上安全合作。培养盟友和伙伴的海军能力和海洋领域意识是其合作的重点。

  日本在美国再平衡战略中占据重要位置,是美国亚洲战略的基石。2015年9月,日本参议院通过新安保法案,使日本自卫队的自主性和独立性大幅增强,并将大力增强美日同盟的威慑力,对美国的亚太同盟体系、中日关系和地区安全将产生重要影响。

  2015年美国高官和军事官员频繁访问东南亚,强调东南亚在亚太再平衡战略中的重要作用。美国加大对盟友和伙伴的军事援助,在增加他们海上安全能力的同时,在东南亚进行轮换部署。美国通过新加坡部署濒海战斗舰和在澳大利亚、菲律宾进行轮换部署,以加强在本地区的训练和演习能力,从而加强联盟和伙伴关系。在美国亚太再平衡战略下,菲律宾再度成为美国在亚太和东南亚的重要战略支点国家之一,美菲同盟运作方式和密切程度开始接近冷战时期水平。

  2015年7月,越共中央总书记阮富仲对美国进行访问,这是越战结束后越共最高领导人首次访问美国,标志着美越双方关系实现新的突破。与越南构建海上关系成为美国对越防务合作的重点,双边防务关系主要集中在帮助越南海岸警备队提高海洋领域意识和搜救能力。2016年5月,奥巴马将对越南进行访问,进一步拓展双边合作。毫无疑问,中国崛起、南海问题是美越关系走强的重要原因。

  美国继续加强与印度尼西亚、马来西亚和新加坡等国的海上安全合作。印度尼西亚总统提出“全球海洋支点”战略,力图促进印度尼西亚国内基础设施互联互通和海洋资源的开发,将印度尼西亚打造成为“印太中心”和“世界海洋轴心”。美国认为印度尼西亚的这一战略为美国提供了机会。

  在美国布局“印太”之际,美印关系继续强化。美国在2015年《美国亚太海上安全战略》中指出,“印度的‘向东干’与美国亚太再平衡战略有战略交汇点,我们寻求加强印度在印度洋以及其他地区作为纯粹的安全提供者的海上能力”。可以说美印合作的强化,是两国战略需求契合所致。印度对中国海军进出印度洋和中巴合作保持警惕,中印战略合作缺乏互信,两国领土边界争端久而未决。因此,在美国实施亚太再平衡战略的背景下,与美国及其盟国保持合作,印度能最大限度地谋求利益。而对奉行离岸平衡战略的美国来说,拉住印度,将美国亚太“轴辐”安全体系扩展到印度洋区域,加强其盟友与印度的合作无疑有助于全方位制衡海上中国的崛起。在南海问题上,印度似乎正表现出新的姿态。通过与美国、越南以及在东亚峰会和印度—东盟峰会上发表的联合声明,印度对南海问题提出特别关切。印度正与日本、澳大利亚、越南、印度尼西亚等国家加强海上安全合作。

  南海升温,中美针锋相对

  2015年,围绕中国在南沙群岛进行岛礁建设,美国动用多渠道、多方式大肆进行炒作,渲染中国“威胁”,指责中国正在将南海“军事化”;美国还多次派出军舰和军机进入南海巡航,对中国进行威慑。美国总统奥巴马2015年11月18日在菲律宾出席APEC峰会时,在与菲律宾总统阿基诺举行的记者招待会上表示要采取果断措施,缓解紧张局势,包括停止在有争议的南海海域填海、修建建筑以及军事化行为。在美国的鼓动下,南海问题似乎超越了朝核问题和台海问题等传统安全的热点问题,成为影响地区安全形势的新焦点。

  南海争端各方,包括菲律宾、越南、马来西亚都曾进行过岛礁建设,中国只是后来者,但是美国唯独对中国的行为大肆炒作,鼓噪“中国威胁论”,其原因是中国建设岛礁的“规模、速度和本质远远超过他国”。美国智库对中国岛礁建设的看法大概可以分为三类:一是岛礁建设加强了中国控制南海海域的能力,未来中国可能采取胁迫或高压方式解决南海争端;二是岛礁建设加大了中国宣布“南海防空识别区”的可能性;三是通过改变岛礁的物理现状,中国可能将岛礁变成专属经济区,从而威胁南海航行自由。

  围绕南海岛礁建设,我们发现美国的南海政策变得更加激进和强硬。美国正从幕后走到台前,使南海问题从一个领海争端问题演变为中美就亚太海上秩序、地区安全秩序进行博弈的平台。美国强化东南亚国家的海上安全能力建设,尤其要加强与菲律宾和越南的海上安全合作,频繁与亚太盟友和伙伴在印太海域进行联合军演,甚至直接派军舰到南海巡航。这一系列举措使中美发生海上冲突的风险进一步加大,南海事态更加复杂化。

  TPP为美国打造亚太贸易新规则

  经过五年的艰难谈判,跨太平洋(601099,股吧)伙伴关系协定(TPP)的12个谈判国于2015年10月5日在美国亚特兰大终于达成协议。美、日、加拿大、越南等12国承诺在投资准入、贸易便利、金融开放、市场监管、知识产权保护等方面进行全方位的合作。此协议如果得到成员国的批准,将成为一个覆盖全球经济40%的最大自由贸易区。众所周知,TPP是亚太再平衡的重要内容,美国意在维护其经济主导地位,从一开始就把中国排斥在外。美国外交关系委员会罗伯特•布莱克威尔(Robert Blackwill)和阿什利•特里斯(Ashley Tellis)认为,TPP应当被视为反制中国崛起的“大战略”的一部分。奥巴马政府为TPP提供的支持性理由中,有不少提到该协定将提升美国相对于中国的竞争力,并将削弱中国在决定全球贸易规则上的影响力的内容。TPP成为奥巴马政府与中国博弈未来贸易规则制定和地区秩序维护的平台。

  从协定内容来看,TPP立足于取消贸易关税,全面开放服务业,尤其是金融和电信业,强化知识产权保护,引入环境、劳工和国有企业等新议题。其中开放金融和电信业,可能会削弱中国金融体系的稳定和国家安全。环境、劳工标准和对国有企业的限制,都将使中国企业在竞争中处于不利地位。“TPP正式运作将对中国不利,不仅涉及货物贸易的转向,而且将影响服务贸易,更严重的是对外直接投资,影响中国在国际分工中的地位,削弱中国制造在全球供应链中的地位。”从一开始美国就排斥中国,所以对于TPP我们没有参与规则制定的权力。但是从长远来看,TPP可能代表了未来的国际贸易规则的方向,中国应该参照TPP的高标准,加快国内改革,以应对挑战。

  美国认知“一带一路”:安全考量及其举措

  自“一带一路”倡议提出以来,美国官方整体上对此反应比较冷淡,公开场合很少谈及或者故意淡化其积极意义。但是,美国媒体、学界和智库给予很多关注。总体上美国智库对中国的战略意图抱有较大疑虑,担心中国“一带一路”的实施将扩大中国的国际影响力,威胁美国的主导地位。对于“一带一路”的意图,美国智库有三种看法:其一,他们认为“一带一路”是中国版的“马歇尔计划”,中国试图利用其经济力量实现大国崛起的对外政策目标;其二,他们认为这是中国的“西进”战略,以此平衡美国的再平衡战略。换言之,是对美国再平衡战略的对冲。美国布鲁金斯学会的孙云认为,中国欲通过加速推进“新丝绸之路”计划,重塑其作为陆上强国的角色和地位,同时可以避免与美国在东亚的正面冲突和竞争,而在西部中美有更多的共同利益与合作空间。他认为这是中国首次提出自己的再平衡战略,将重点放在东亚的同时通过另一个地缘政治区域来促进中国的崛起,在追求成为海上强国的同时也追求成为陆上强国;其三,他们认为这是安抚政策,目的在于稳定因海洋问题而恶化的周边安全环境,改善与周边国家的关系。国防大学中国军事研究中心主任菲利普•桑德斯认为,中国在涉及领海主权问题上采取进攻态势的同时,也开始在周边采取魅力攻势,通过“海上丝绸之路”安抚周边邻居。因此,可以看出,中国的周边外交政策中存在明显的矛盾。

  针对“一带一路”的性质,有的学者认为这是一项经济战略,将更多地服务于国内经济建设,以解决国内产能过剩、经济下滑、经济结构调整等经济压力;更多的学者认为该战略既有地缘经济考虑,也有地缘政治考虑,是一个综合战略。威廉•耶鲁认为“21世纪海上丝绸之路”计划具有外交、经济和战略等多重目的。首先,其最重要的目的在于安抚在南海问题上由于中国进攻性的主权声索而产生威胁感的周边国家。其次,中国的基础设施投资主要目的在于加强中国的能源安全和促进与周边国家的贸易往来。最后,中国的海上丝绸之路隐性的目的在于促进中国在印度洋及其他地区更频繁的部署。

  斯科特•肯尼迪和戴维•帕克认为,实施“一带一路”战略给中国自己和周边国家带来了风险和挑战。首先,其风险主要体现为考虑到中国的工程公司以往的不良记录,大规模的基础设施建设将造成对中国的不良负面影响,如果该项目不能给当地带来经济增长,可能导致对象国的不稳定。其次,许多周边国家,如日本、俄罗斯、印度等国都担心“一带一路”战略引起的地缘政治影响,这些国家认为中国可能通过海上丝绸之路建设增加海上军事力量。因此,认为该计划可能加剧业已紧张的地缘政治紧张态势。

  自2013年10月习近平主席提出建立亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)的倡议以来,奥巴马政府对亚投行的透明度、治理和其对现有金融机构的潜在冲击一直抱有疑虑。美国对亚投行的担心主要体现在:该银行会与现有的发展机构,如世界银行和亚洲开发银行形成竞争;亚投行在环境标准和社会保障方面可能体现出不足;中国主导这一体系,将会扩大其在亚洲地区的影响力。而欧洲国家纷纷加入亚投行的行为,引发了美国国内对其立场的反思和对亚投行前景的讨论。前世界银行行长罗伯特•佐利克批评白宫对亚投行的政策是错误的。美国战略与国际问题研究中心的斯科特•肯尼迪(Scott Kennedy)认为亚投行的成立,是中国在全球治理上发挥领导作用的重要举措。美国劝阻盟友加入亚投行是外交上的失败,它本可以采取更友好的姿态。美国的反对似乎就是因为这一倡议是由中国提出的,这给美国反对中国崛起和遏制中国的言论留下了口实,也给人留下一种印象:中国能够在美国与其盟友间打入楔子,美国在亚洲的影响力下降。美国智库德国马歇尔基金会的报告认为,通过倡议建立亚投行等措施,中国至少在五个方面对美国在欧洲的特权、对跨大西洋(600558,股吧)联盟构成威胁。

  通过美国官方的表态和智库的分析,可以发现美国对“一带一路”战略和中国主导的亚投行存在很大的疑虑。中国创设亚投行,被视为对美国主导的国际货币基金组织和亚洲开发银行的挑战,对国际金融体制的挑战;美国无视亚洲国家缺乏基础设施建设资金,而目前的国际机制无法满足地区发展需求这一现实,极力劝阻其盟友加入亚投行;美国把“一带一路”战略看成中国扩展地区影响力甚至实现领土野心的举措,看成是对其领导地位的挑战。未来中美在地区秩序、国际经济规则、亚太海上安全秩序构建上的竞争会更加激烈。

  几点思考

  首先,如何看待“一带一路”战略与美国“亚太再平衡”战略的关系。“一带一路”是中国的大战略,旨在促进中国与周边国家的共同发展、共同繁荣。它绝不仅仅是对他人战略的被动应对,也不是战术上的权宜之计,而是对未来相当长一段时间中国外交和经济发展战略的总规划,体现了中国的大视野和大思路,是中国发展与周边国家关系、实现国际合作的大政,体现的是发展、和平、合作和共赢的基本精神。“一带一路”战略是在新的地缘政治环境下,主动推进中国版的全球化战略,加快欧亚一体化,打造中国深度参与全球治理改革、提升全球竞争力的重要平台。中国要通过基础设施建设、经贸发展和人员交流,实现与“一带一路”沿线国家的共同发展、互利共赢和共同管理,提升中国的国际影响力和构建有利的地区秩序。

  其次,要充分重视美国地缘经济战略对中国的影响。除了在亚太地区推进TPP外,美国2013年在欧洲启动“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(简称TTIP)谈判,2011年在中亚地区推出“新丝绸之路计划”,巩固其在全球的经济和安全领导地位。一旦TTIP达成,将成为覆盖全球GDP的二分之一、全球贸易量的三分之一的最大的自贸区,将与TPP共同推动全球高度自由化经贸体系的形成,将对中国经济形成巨大的压力和挑战。美国全力推进TPP和TTIP,其目的在于主导21世纪的经贸规则,巩固其全球经济领导地位,从而维护霸权地位。因此,美国的“新丝绸之路计划”是以经贸关系为纽带,拓展美国与中亚地区的政治、安全和文化领域交流合作的战略。美国的三大地缘经济战略与“一带一路”战略不可避免地存在战略利益的重合与碰撞。中国应该考虑如何在南海维权与推动海上丝绸之路建设之间取得平衡,稳定与发展同东南亚国家的关系,一定程度上化解美国的遏制和挤压。

  最后,管控中美战略竞争,稳定中美关系和塑造稳定的周边环境。2015年中美战略竞争进一步加剧。在南海问题上,除开展外交攻势外,美国从幕后走到前台,直接批评中国的岛礁建设,甚至派出军舰对中国进行威慑。美国在南海的军事干预,使得两国海上对抗甚至擦枪走火的可能性上升。美国动员日本和印度等盟友在南海问题上发挥更大作用,支持南海争端方的海上安全能力建设,使中国维护南海海上权益的难度加大。中国不会放弃自己的主权,未来中美在南海问题上的博弈将进一步激烈。TPP谈判的达成,也给中国带来了不小的挑战。其中国有企业、环保和劳工条款的引入,服务贸易的开放等规则对于中国是风险大于机遇。中国目前尚不具备加入TPP的条件。中国的“一带一路”战略和亚投行的创设也遭到了美国的疑虑和暗中阻挠。美国担心中国挑战其全球和地区主导地位,所以未来还将或明或暗地阻挠中国的战略实施。

  作为霸权国与崛起国,中美关系注定不会一帆风顺。在竞争中合作、在合作中竞争将是常态,未来竞争的一面将更加突出。中国“一带一路”战略的实施,离不开稳定的中美关系。为此,中美应加强沟通与对话,做好危机管控,避免战略误判。东南亚国家是中国海上丝绸之路计划的重点。对此,我们要加强与东盟的沟通,以顺利推进海上丝绸之路计划,化解美国的挑拨和威胁。

版权所有:中国亚太经济合作中心
    技术支持:泽旭网络
网站管理:亚太网络技术中心
    邮   箱:zgyt010@163.com 
地   址:北京市西城区府右街9号 

    京ICP备15062482号  公安备案号:11010202007768