欧盟法院对反倾销、反补贴措施的司法审查

WTO反倾销协议(ADA)第13条、WTO补贴与反补贴措施协议(SCM)第23条规定,各成员国,如诉诸于贸易救济措施,应当设立对于其采取的反倾销、反补贴措施的司法审查机制。

在欧盟层面,受制于反倾销、反补贴措施的第三国生产/出口商、欧盟进口商,以及参与反倾销、反补贴立案、调查的欧盟生产商,可向欧盟法院对反倾销、反补贴措施提起无效行为之诉(actions for annulment),请求法院审查措施的合法性,对于存在实质或程序瑕疵的措施宣告无效。普通法院(General Court)对于此类无效行为之诉具有管辖权,当事人如不服判决,可上诉至法院(Court of Justice)。

在欧盟成员国层面,欧盟进口商可就成员国海关的征收反倾销、反补贴税的决定,向成员国法院寻求司法救济。成员国法院在审理过程中,可就海关的征收决定的法律依据(即,欧盟调查机关作出的反倾销、反补贴调查裁定)的合法性请求欧盟法院先予裁决(preliminary ruling)。虽然欧盟进口商在案件审理中可向成员国法院请求就欧盟调查机关作出的反倾销、反补贴调查结论提请欧盟法院作合法性审查,但是否提出先予裁决的请求取决于成员国法院。具体实践在成员国间存在差异。值得注意的是,欧盟法院的先予裁决不仅对提请先予裁决的成员国法院具有约束力,对于其他成员国、欧盟机构均具有约束力。同时,需要提醒的是,如果欧盟进口商明确具有向欧盟普通法院直接提起无效行为之诉的诉讼主体资格,但在诉讼时效内怠于行使诉讼权利,将同时丧失请求欧盟法院对欧盟调查机关作出的反倾销、反补贴调查裁定的合法性作先予裁决的资格。

鉴于无效行为之诉与反倾销、反补贴案件中作为第三国生产/出口商的中国企业最为密切相关,本文旨在介绍欧盟法院无效行为之诉,希望有助于受制于欧盟反倾销、反补贴措施的中国企业了解如何行使司法救济权利。

一、诉讼主体资格

根据欧盟运行条约(Treaty on the Functioningof the European Union, TFEU)第263(4)条的规定,作为起诉方的第三国生产/出口商必须证明其与受争议的欧盟调查机关的裁定直接且个别相关(direct and individual concern)。TFEU未定义“直接相关”、“个别相关”,欧盟法院对此在案例中作出了解释:

在诉讼中,基于第三国生产/出口商在反倾销税、反补贴税调查中应被适用个别税率、参与调查,其与调查机关的最终裁定的直接、个别相关性为法院所肯定。

二、可诉行为

根据TFEU263(1)条对可诉行为的界定,欧盟调查机关以条例形式作出的反倾销、反补贴裁定具有可诉性,利害关系方可就这些裁定向欧盟法院提起无效行为之诉。

但是,欧盟法院在判例中明确指出,在反倾销、反补贴调查过程中为最终裁定作准备而作出的决定(preparatory acts)——比如,拒绝第三国生产/出口商提出的价格承诺的决定——不具有可诉性。对这些决定有异议的,应当等调查机关作出最终裁定后,以最终裁定为对象提起诉讼,从而在诉讼过程中提出。

三、司法审查的范围及标准

就第三国生产/出口商对欧盟调查机关的裁定提起的无效行为之诉,欧盟法院仅可在限定范围进行司法审查,具体包括:

-  争议行为是否超出职能范围;

-  是否存在程序瑕疵;

-  是否违反欧盟的条约、其他适用的法律、规则;

-  是否存在滥用权力。

根据欧盟法院的判例,一方面,欧盟法院认为,在贸易救济调查中,由于涉及复杂的经济、政治及法律因素,调查机关对如何开展调查、是否存在倾销、补贴、倾销、补贴的产品是否对欧盟产业造成损害或损害威胁、采取反倾销、反补贴措施是否符合欧盟利益享有广泛的自由裁量权。

另一方面,欧盟法院指出,正由于调查机关在调查中享有广泛的自由裁量权,在司法审查中,欧盟法院应当格外关注利害关系方在调查中的正当程序权利是否得到保障。

总体而言,在宣告无效的案件中,以程序瑕疵为由的占了多数,而基于实质瑕疵的则次之。

此外,就对调查机关作出的裁定进行合法性审查时是否应将WTO协定纳入考量标准,欧盟法院在Portugal v Council(C-149/96)一案中表明WTO协定原则上不纳入欧盟法院对欧盟机构行为作合法性审查时参照的依据。在Nakajima (70/87)Fediol (C-69/89)案中,欧盟法院确认了在司法审查中直接适用WTO协定的两个例外:

-  当欧盟立法者在制定法律时表示该法律旨在履行WTO义务,可以根据WTO协定审查该欧盟法律的合法性;

-  当欧盟的反倾销、反补贴基本条例中明文援引了WTO协定的条款时,可依据该条款制定的规则审查欧盟机构行为的合法性。

在欧盟法院的判例中,直接适用WTO协定审查反倾销、反补贴裁定合法性的案件实属罕见,尤其是在法院(Court of Justice)层面。

四、诉讼程序

对欧盟调查机关作出的反倾销、反补贴裁定有争议的,应当于裁定在欧盟公告(Official Journal)公布之日起2个月加24日内向普通法院提起诉讼。

普通法院一审诉讼程序包括书面抗辩、庭审辩论、法庭审议,以及开庭宣判。书面抗辩阶段,起诉方提交起诉书(application)及证据,应诉方进行书面答辩(defense)并提交证据,在一些案件中,起诉方对应诉方答辩可提出反驳(reply,而应诉方可再次抗辩(rejoinder)。如当事人未提出请求,且法庭认为书面证据清晰,可决定不进行庭审辩论;否则,法庭将组织庭审辩论。庭审辩论中,各方律师先作开庭陈词,法庭随即对各方分别提问,再由各方作最后陈词。随后,法庭进入审议阶段。欧盟法院采取少数服从多数的审议机制,持不同意见的少数法官的观点不作公开。审议结束后,法庭开庭宣判。

对普通法院的一审判决不服的,应当在判决之日起两月内向法院(Court of Justice)提出上诉。上诉审局限于普通法院的法律适用问题,不重新审理事实。当事人质疑普通法院的证据认定时,须证明普通法院扭曲了证据所包含的明显事实。当事人在上诉中不得提出新的主张。上诉程序与一审程序相比,除可能涉及佐审大法官意见外基本相同,包括书面抗辩、庭审辩论、法庭审议、开庭宣判四个阶段。

原则上,起诉不影响涉案的反倾销、反补贴裁定的效力。审理期间,反倾销、反补贴措施继续适用。但若当事人能证明审理期间继续适用反倾销、反补贴措施将带来不可挽回的损失的,可中止适用,但实践中不常见。

贸易救济一审案件的审期为一至两年左右。

五、宣判无效的法律效力

如经司法审查,调查机关的反倾销、反补贴裁定确实存在瑕疵的,欧盟法院将宣判裁定无效。此外,依胜诉方请求,法院可要求败诉方承担其诉讼费用。

宣告无效的裁定自始无效,胜诉的第三国生产/出口商的欧盟进口商在判决生效后可向其成员国海关申请退税。

通常,欧盟法院将无效判决局限于提起诉讼的第三国生产/出口商。换言之,裁定仅对起诉的生产/出口商失去法律效力,对该国的其他生产/出口商和被调查的其他第三国的生产/出口商仍然有效。

宣告无效判决对欧盟调查机关具有约束力,欧盟机关必须执行判决。鉴于反倾销、反补贴调查涉及多个步骤,如果欧盟法院仅认定其中一个步骤存在瑕疵,并由此宣告裁定无效,其他调查步骤及作出的认定的效力并不受影响。在这种情况下,为了执行判决,欧盟调查机关无须重新从头调查。欧盟调查机关可重启调查程序(re-opening,由于被宣告无效的仅仅是最终裁定,而非整个调查过程,在最终裁定被宣告无效后,调查回到未结案状态),并仅对受瑕疵影响的部分重新调查,从而执行判决。通常,重新调查后,如再次决定征收反倾销、反补贴税的,自该裁定生效之日起征收,即不溯及既往。并且,该征收措施受制于五年时限,该时限自原始措施,而非新措施,生效之日起起算。

References:

-  Treaty on the Functioning of the EuropeanUnion, TFEU

-  Rules of Procedure of the General Court of 4March 2015

-  Rules of Procedure of the Court of Justice of25 September 2012;

-  Judgment of the Court of 23 November 1999,Portuguese Republic v Council of the European Union, Case C-149/96,ECLI:EU:C:1999:574;

-  Judgment of the Court of 22 June 1989 inFédération de l'industrie de l'huilerie de la CEE (Fediol) v Commission of theEuropean Communities, 70/87, EU:C:1989:254;

-  Judgment of the Court of 7 May 1991 inNakajima All Precision Co. Ltd v Council of the European Communities, C-69/89,EU:C:1991:186;

-  Van Bael and Belis, EU Anti-dumping and OtherTrade Defence Instruments, 5th edition, Aspen Publishers, 2011;

-  E. Vermulst, D. Rovetta, Judicial Review ofAnti-dumping Determinations in the EU, (2012)7 Global Trade and CustomsJournal, Issue 5, pp. 240–247;

-  B. Natens, S. Knop, A. Willems, Effect of andCompliance with Judgments of the Court of Justice of the European Union: TheCase of Trade Defence Measures (2020) 15 Global Trade and Customs Journal,Issue 2, pp. 54–68.

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